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财税配套改革已进入深水区 必须冲破利益固化藩篱

税制改革六大任务,营改增已落地、资源税改革已开题、环境税改革进入立法过程,但如何推进还没有进一步动态,剩下三项改革还未看到如何推进。预算改革方面虽然有积极进展,但预算只是载体,钱从哪里来还要靠税制改革。

  2016年11月18日,在“《财经》年会2017:预测与战略”“全体大会六: “营改增”后的财税改革新动向”环节,中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇等大佬展开了精彩对话,以下为现场实录:

  高培勇:用扩大赤字增发国债来支撑减税降费 最终不会降成本

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  “如果用扩大赤字增发国债的办法支撑政府减税降费,它无异于以往的扩大需求、刺激需求为主要导向的宏观经济政策的操作,它绝对不是着眼于供给侧结构改革的减税降费的措施。它绝对也不会,至少长期来看,不会达到降成本的目的。它也不是改变资源配置格局的根本举措,因为降成本的目的是为了调整资源配置格局。”11月18日,中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在“《财经》年会2017:预测与战略”上如此表示。

  高培勇指出,今年政府工作报告当中说了一句话,财政赤字增加了5600亿,重要的是为了支撑营改增的全面推进当中实现的减税效果,换句话说,我们是以扩大赤字来实行减税的做法,这种做法短期是可以的,如果长期走下去会出现什么结果?

  比如2017年,大家希望再减税,假定再减5000亿,可以,那么就再增加5000亿的赤字,赤字是由发行国债弥补的,我们看到的是什么呢?就是一手减税一手增发国债,这样一种财政融资方式之间的替代。

  高培勇表示,如果是着眼于供给侧结构性改革的降成本的措施,如果真的是要把减税降费的着力点放在降成本,只有一条,那就是税收和收费的减少必须同政府支出规模一同减。

以下为高培勇发言实录:

  高培勇:降低宏观税负的确是带有转折性意义的一个新的提法,往前追溯二十年,从来没有过这样的说法。大家可能会说,以往提过减税,以往的减税都是在前面添加限制条件的,比如90年代东南亚金融危机提过减税,那时候的减税前面加了一个有增有减的结构性调整。2008年国际金融危机也提过减税,这时候提的是结构性减税,实际上总的税负水平是不变的,只是税负构成要素之间结构性的调整。所以,今年7月份中央政治局提出降低宏观税负,的确是一个值得大家关注的重大信号。

  另外,我觉得它也是一个应势而生的提法,去年提出进行结构性供给改革,有五个方面的任务,“三去一降一补”,到现在快一年的时间,其中前三个方面,大家的说法还是比较多的,比如去产能,究竟去什么产能,当把煤炭和钢铁作为去产能的对象,有人又说钢、煤价格又上升了。比如去杠杆,去到多大的合适,这一轮房地产的风波也提出一些疑问。去产能是必要的,但去什么样的产能,谁来去产能,大家还是有不同意见的。

  归结起来,共识之点达成的主要是降成本,补短板,下一步更多的是要在这两方面来发力。其中降成本就是一个非常重要的,从政府角度应该着力推动的措施。降成本包括几个大的方面,比如生产成本、流通成本、宏观税费成本,从政府角度讲,首先要把宏观税费成本降下来。贾所长谈到的是中国的宏观税负,其实不是一个特别严谨的概念,因为我们整个政府收入当中,按照2015年测算,只有66%是属于一般公共预算,剩下的属于收费的收入,加总求和,把税和费都纳入视野,我们应该换一个名称,叫“宏观税费负”,这是一个很重要的事情。相对于税来讲,降费应当是一个主要的着力点。

  更为关键的要提出一个问题,我们拿什么来降低宏观税费?不讲其他,就讲今年,一般公共预算18万亿支出,假如这是一个不变的量,在这个前提下怎么降低宏观税负?怎么降低宏观税费负?从政府的角度,也是希望把宏观税费负降到最低,但政府是要花钱的,政府花的每一分钱都要转换成税和费向大家收取的,所以,我看到的各路媒体提到的降低宏观税费的比较一日说法,就是扩大赤字的办法,一手把税降下来,另一方面政府可以扩大赤字,有人甚至放出这样的话,今年财政赤字占GDP比重3%,甚至提到10%也是可行的。

  我们就按照这样的思路往下延伸,如果这样做,能不能真正的降成本?今年政府工作报告当中说了一句话,财政赤字增加了5600亿,重要的是为了支撑营改增的全面推进当中实现的减税效果,换句话说,我们是以扩大赤字来实行减税的做法,这种做法短期是可以的,如果长期走下去会出现什么结果。

  比如2017年,大家希望再减税,假定再减5000亿,可以,那么就再增加5000亿的赤字,赤字是由发行国债弥补的,我们看到的是什么呢?就是一手减税一手增发国债,这样一种财政融资方式之间的替代。

  表面上看税收减下来了,实质层面看,资源的配置格局并没有发生变化,为什么呢?政府还是要花18万亿,只是从百姓手里融资的性质发生变化了,原来是找你征5000亿的税,现在是找你借5000亿的债,你还是要把5000亿割让给政府,资源配置格局没有发生变化。另外,我们重要的是关注以后怎么办。有人说政府的债可以永远不还,像地方债那样长期置换滚动下去,我承认,这是一个办法,可以说政府每年发5000亿来置换,但请大家注意,在国债的运行机制上有一个铁律是不能逾越的,那就是本金可以置换,利息必须加入到政府的支付当中去,如果利息也作为置换的一个筹码,就变成债务规模像滚雪球一样扩大,进入到恶性循环状态。

  所以这5000亿是有利息的,比如利息按照5%的利率来算,250亿,这250亿必然加入到政府支出规模当中去,18万亿+250亿,这250亿找谁要呢?肯定它不是天上掉下来的,或者放到税收当中去,或者继续增发新的国债,而且每年都有这样250个亿,肯定是要作为成本进入到宏观经济运行系统当中的。

  所以,我想说一句话,如果用扩大赤字增发国债的办法支撑政府减税降费,它无异于以往的扩大需求、刺激需求为主要导向的宏观经济政策的操作,它绝对不是着眼于供给侧结构改革的减税降费的措施。它绝对也不会,至少长期来看,不会达到降成本的目的。它也不是改变资源配置格局的根本举措,因为降成本的目的是为了调整资源配置格局,所以,我们有个结论。如果是着眼于供给侧结构性改革的降成本的措施,如果真的是要把减税降费的着力点放在降成本,只有一条,那就是税收和收费的减少必须同政府支出规模一同减。

  许善达:高教授特别提出了一种警告,不能靠多发国债来减税。刚才你说有人主张发债到10%,这是什么专家,吓我一跳,如果是这样,国家还能存在吗,财政不就崩盘了吗。

  高培勇:网上这种言论,还不是来自于普通人,而是来自于经济学界。

  贾康:财税配套改革已进入深水区 必须冲破利益固化藩篱

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“按照三中全会以后,中央审批财税配套改革方案确定的时间表,现在的财税改革的实际进度和时间表已明显不匹配。”11月18日,全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康在“《财经》年会2017:预测与战略”上如此表示。

  贾康介绍,税制改革六大任务,营改增已落地、资源税改革已开题、环境税改革进入立法过程,但如何推进还没有进一步动态,剩下三项改革还未看到如何推进。预算改革方面虽然有积极进展,但预算只是载体,钱从哪里来还要靠税制改革。同时需要财税配套改革让所有机制生长,配套改革的关键是各级政府职能如何划分,理清事权必须形成由粗到细不断优化的明细单,目前并没有看到事权明细单如何生成、如何合理化。

  在贾康看来,各级政府获得事权合理化是起点,再推进配置合理的财权,而财权最关键的是税基,打造地方税体系,然后是各级预算现代化,接着还有各级的产权和举债权。

  因此,贾康认为,财税配套改革面临的考验已近在眼前。如何攻坚克难整体推动,困难相当明显,其中牵扯到方方面面的利益诉求,已进入改革深水区,必须冲破利益固化的藩篱。最终达到的境界应该是各地政府包括边远地区,进入财权与事权相匹配的平衡。

以下为贾康发言实录:

  贾康:我的主题是配套改革面临考验。我们今年终于完成的营改增牵一发动全身,后面跟着的是整个税制体系和财税的配套改革,以及财税服务的全面改革到底怎么推进的问题。我做一个判断,按照三中全会以后,中央审批财税配套改革方案确定的时间表,现在的实际进度和这个时间表已经明确的不匹配,2016年马上要结束了,我们做出了什么,税制改革六大任务,完全有交代的就这一项,后面开了题的,有资源税改革,在环境税方面有明确的信息,说进入立法过程,立法过程怎么推进,没看到有进一步的动态。剩下三项改革任务,现在还没有看到怎么推进。预算改革方面,虽然有一些积极的进展,但预算是一个载体,钱从哪里来要靠税制改革,怎么用需要有配套改革,让所有的机制都生长起来,这个机制最关心的是各级政府职能怎么划分,理清事权必须形成由粗到细不断优化的明细单,文件下来以后,我们并没有看到这个事权明细单怎么生成,怎么合理化

  所以,配套改革面临的考验确实就在面前,我们怎么合理的掌握配套改革动态过程,再强调一个大的思路,按照今年中央强调的事权合理化为起点,使各级政府依法取得合理的事权,然后推进到配置合理的财权,财权里面最关键的是税基,打造地方税体系,跟着是各级的预算要现代化,预算后还有各级的产权和举债权,各级政府要有自己的国有资产管理的专门机构,人格化的掌握产权和相关的收益怎么纳入预算的程序。举债权调整以后,中央可以发债,地方也可以发债。总体来说,困难还相当明显,怎么攻坚克难,整体推动。这里面牵扯到方方面面的特定的利益诉求,已经到了改革深水区一定要冲破利益固化的藩篱最后达到的境界应该是各级政府,包括边远地方,也能进入财权与事权相匹配的境界。

  贾康:7月份的政治局会议,研究上半年工作部署下半年工作,中央财税改革提出一个新的决策,叫降低宏观税负,这个精神是新的,三中全会说的稳定税负,讲的是宏观层面。现在附加了一个总的水平还要往下调,但降低多少,量化的东西很难讲,方向呢,政治局新的说法出来以后,我们也在琢磨,显然是适应现在社会诉求的,企业层面、纳税人层面感到负担过重,供给侧结构改革又强调降负,降成本,税制的制度成本,按照宏观税负降低来看,是要按照中央新举措的。宏观税负里,实际上把政府正税收入和非税收入合在一起,这个区分很重要,中国的正税还能降什么,现在看过去可打主意的部分不太多了,营改增基本全覆盖了,后续努力处理处理降税的问题,其他可降的是什么?资源税、环境税都不是降税的概念,直接税在个人所得税方面,中低端降,高端往上升,房地产税是从无到有。环境税在税负评议之后,大的趋势也不是降低。宏观税负里的非税部分怎么降低,这是要抓住不放的事情,很多政府收费是要努力往下降的,从广义的角度来说,还有很多隐性的企业纳税人的负担。比如一个企业开办几十个章必须盖完,每盖一个章就得打点,这些隐性的成本怎么往下降,我认为应该通盘把握,贯彻中央的精神。

  魏加宁:下一阶段财税改革的重点是理顺央地关系

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  “下一个阶段的改革,重点是理顺中央和地方关系,只有把中央和地方关系理顺了,到底哪一级配哪一级的税,才能说清楚,进一步完善预算管理制度才好做评估。”11月18日,国家发展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁在“《财经》年会2017:预测与战略”上作出表示。

  魏加宁指出,三中全会关于财税改革三大类十九项任务。预算管理制度方面的改革成效最为显著,并且取得了重大的进展,现代预算管理制度的总体框架已经初步建立起来,但仍然有改革的空间。“但是有一点美中不足,现在是三缺一,社保预算没有进来,收费还没有纳入公开的程序。”他认为,改进预算的管理和控制方式,推进预算从约束性向预期性转变。在经济形势好的时候,推比较容易,经济下行的时候,难度也比较大。“我感受非常深的一点,我们的改革往往都是经济不行的时候才改,经济形势好的时候为什么不改呢,上届要进行财税体制改革难度就小的多。”

“财税改革方案是在各项改革里最早报给中央批准的。预算制度改革成效显著,税收制度改革部分完成,央地关系的改革基本上没有太大的动作。”魏加宁强调:在任何一个国家,税收制度改革都要和其他改革相互衔接,相互配套,包括政治体制改革、行政体制改革等等。央地关系的改革不是财政部自己说了算,需要提高统筹的层次。

  以下为魏加宁发言实录:

  积极推进预算公开,完善政府的预算体系,加大一般公共预算,政府性基金预算,国有资本经营预算的统筹力度。有一点美中不足的,现在是三缺一,社保预算没有进来,收费还没有纳入公开的程序。改进预算的管理和控制方式,推进预算从约束性向预期性转变。在经济形势好的时候,推比较容易,经济下行的时候,难度也比较大。我感受非常深的一点,我们的改革往往都是经济不行的时候才改,经济形势好的时候为什么不改呢,上届要进行财税体制改革难度就小的多。

  魏加宁:今天的题目与其说是营改增后的财税改革,更不如准确的说是楼继伟后的财税改革,因为我们开这个会的时候,楼部长刚刚卸任。前不久,我们中心承担了一个任务,对改革进行评估,其中财税改革正好是我们负责做的评估。在评估的过程中发现一个很有意思的现象,大家谈起财税改革都是慷慨激昂,有很多意见,有很多不同的观点,但在打分的时候,大家对财税改革还是相当认可的,在十几项改革里排到前三名。我们也经常看到,媒体说楼部长讲话得罪了某个群体,得罪了某个阶层,但当他下来的时候,大家一片惋惜之声,这说明什么?我想大家在心目中还是有杆秤的,对那些真心实意为国家推改革的人,还是认可的,尽管从自己的利益角度有不同的意见,不同的观点,但总体上,还是认可的,对真改革还是十分期待的,也是能够容忍的,而且大家对国家利益和个人利益还是能分得清的。

  楼部长时期都做了什么,至少几个事情,三中全会关于财税改革三大类十九项任务。首先,预算管理制度方面的改革成效最为显著,并且取得了重大的进展,现代预算管理制度的总体框架已经初步建立起来,但仍然有改革的空间。

  积极推进预算公开,完善政府的预算体系,加大一般公共预算,政府性基金预算,国有资本经营预算的统筹力度。有一点美中不足的,现在是三缺一,社保预算没有进来,收费还没有纳入公开的程序。改进预算的管理和控制方式,推进预算从约束性向预期性转变。在经济形势好的时候,推比较容易,经济下行的时候,难度也比较大。我感受非常深的一点,我们的改革往往都是经济不行的时候才改,经济形势好的时候为什么不改呢,上届要进行财税体制改革难度就小的多。然后是加强地方政府的债务管理,对存量的债务,在清理核实的基础上,将地方政府债务分类,纳入预算管理,实行限额管理,控制债务风险,并且进行了地方政府的债务置换。增量上,通过修改《预算法》,增量债务公开的正规发债。最近国务院印发了政府性债务风险的处置应急预案,这是非常重要的事情。再就是探索权责发生制的综合财务报告制度。

  税收制度改革有序推进,难度比较大,完成了部分任务。前面专家已经提到了,营改增全面推开,达到了一定减税的目的。消费税进行调整完善,对于消费税增收的范围、环节、税率进行了调整,资源税的从价竞争,还有环保税立法的积极推进,相关的征求意见稿,已经向全社会征求意见。

财政事权和支出责任制度的改革,进展缓慢,这个事情不是财政部自己能说了算的。这里面有几件事情,增值税的收入划分,五五分成,在主体税建立之前,过渡方案可以保证一下地方的财力,但从长期看,我个人认为还是有问题的。完善转移支付制度,减少专项转移支付,件数大大减少,但资金规模的减少并不大。增加一般性转移支付的规模,加大力度对老少边穷地区的转移支付,等等。研究推进中央与地方的财政事权和支出责任的划分,前面两位专家已经讲了。创新财政资金的使用方式,推政府购买服务,再就是推PPP。

财税改革方案是在各项改革里最早报给中央批准的。预算制度改革成效显著,税收制度改革部分完成,央地关系的改革基本上没有太大的动作。总的看,在推进财税改革的过程中,楼部长带领财政部做了大量的工作,楼部长亲自到全国人大做各个部门的工作,有时候开会,据说别的部委去个副部长,但财政部楼部长都是亲自去做工作。

  税收制度改革,在任何一个国家,要和其他改革相互衔接,相互配套,包括政治体制改革、行政体制改革,等等。央地关系的改革,这不是财政部自己说了算的,需要提高统筹的层次。

  回顾楼部长时期做的这些改革之后,才能看得更清楚下一步改革应该怎么做。如果从理论上讲,财税改革应该是先分事权,再分财权,然后是规范预算。但从实践中,我们也能理解为什么要先做预算公开,因为只有做了预算公开,很多问题才能暴露出来,问题暴露出来才能形成改革的共识。我认为下一个阶段的改革,重点是理顺中央和地方关系,只有把中央和地方关系理顺了,到底哪一级配哪一级的税,才能说清楚,进一步完善预算管理制度才好做评估。

  李炜光:推进直接税改革须体现轻税思维

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“我最近提出了一个’死亡税率’的说法,我们长期观察发现宏观税负和GDP是一种负相关的关系,也就是说37年以来,我国实行的是一个不那么适应经济增长,特别是长期增长的税制结构。”11月18日,天津财经大学经济学院教授李炜光在“《财经》年会2017:预测与战略”上如此表示。

  李炜光指出,我国宏观税负和政府消费占GDP的比重的增加,都在一定程度上导致了下期经济增长的下降,政府对于当期国民收入的索取部分,削弱了效用最大化的发挥。另外,过于庞大的政府消费对私人部门的挤出效应,对经济增长也颇为无力。“我们应该在中央的带动下算一笔账,未来我们国家究竟能够创造多少GDP,这些GDP究竟能够供养多大的政府,更长时间内我们制定什么样的税收制度组合更适应未来?”

  微观税负方面,民营企业税负调查显示,我国企业总税率(企业税收和强制性的缴费占商业净利润的比例)基本上保持在高水平。根据世界银行数据,从2013年起中国企业总税率分别是68.7%、68.5%、67.8%,但有些企业的数据远高于此。比如农夫山泉和它的母公司养生堂6月30日公布的半年报当中显示,企业的总税率分别是83%和89%,保利地产恒大地产绿城地产都过百,少数涉及到农产品加工的税率低一点,比如新希望税率只有20%多。

  李炜光表示,中央要求降低宏观税负有学理依据,他解释说,如果征税太过分了,就会出现死角损失,就是生产者和消费者损失了,而政府也得不着。这时候经济增长的前景不乐观,现在大部分民营企业面临生存难题,政府税收下降,同时居民的收入难以提高,影响消费。而交易是创造财富的,交易越是充分创造的财富越多,如果税收压抑了交易,导致交易量缩小,随之就是消费者、生产者盈余这两重市场带来的福利受到损失。总之,过分和持续的干预市场,总会得到报应的。

  “市场经济有个简单的道理,就是你不懂就不要动,信息不够充分的时候,最好的选择就是不动。死角损失是经济学上的一个很重要的发现,有一种说法,交易可以无中生有的增加财富,为了避免死角损失的存在,市场经济提出了一个要求,就是认轻税不认重税。

  李炜光表示,未来2016到2020年是现代财政制度构建的关键五年,未来要推进直接税的改革,体现出轻税的思维,一方面要增加直接税,不增加整个宏观税负水平,这是未来一定要重视的重大课题。

以下为李炜光发言实录:

  李炜光:感谢《财经》年会给我这样一个机会,发表一下自己的看法。同意前面各位学者的观点,对于这一轮改革当中的重头戏财税改革,取得的成绩是有目共睹的,我本人也非常赞赏。同时,我们也希望加大下一步改革的力度。许局给我们一个非常重要的提示,中央有一个新的精神,降低宏观税负,这个是我们学界历来并不反对的,但是在研究上一直有所薄弱的领域,可以说是中央给我们学界的一个课题。我在最近召开的大梅沙论坛上提出了一个“死亡税率”的说法,现在这个说法仍然在发酵,社会上对它关注度还是挺高的。我发言的时候展示了一张图,画了两条线:宏观税负和GDP。我们观察的时期是长时段,从1978年就开始画这两条线,一直到2015年。我们就想看一下,在这么长的时段内,这两者之间是什么关系。我们发现它们是一种负相关的关系,也就是说这37年以来,我国实行的是一个不那么适应经济增长,特别是长期增长的税制结构。通过模型,我们得出了一些结论,我国宏观税负和政府消费占GDP的比重的增加,都在一定程度上导致了经济增长的下降,而且宏观税负在表中的系数是负数,说明政府对于当期国民收入的索取部分,削弱了效用最大化的发挥,如果没有这种过度的索取,按照正常的市场规律,它们会流向效用最大化的领域。另外,过于庞大的政府消费对私人部门的挤出效应,对下阶段的经济增长也颇为无力。看来,我们应该在中央的带动下算一笔账,未来我们国家究竟能够创造多少GDP,这些GDP究竟能够供养多大的政府,更长时间内我们应该制定什么样的税收制度的组合更适应未来。

  在微观税负方面,我们进行了一年多的民营企业税负的调查,相关的数据也披露了,跟别的调研结果也差不很多,引起外界关注的是我们用了几个国外的数据,其中有一个总税率。简单解释一下,总税率的定义是企业税收和强制性的缴费占商业净利润的比例。世界银行给出的从2013年起的这三个数据是,68.7、68.5、67.8,降了一点点,基本上还保持在高水平上,这才只是一个平均数,有些企业的数据大大高于它。如果调出上市公司的相关数据,就一目了然了,农夫山泉和它的母公司养生堂在2016年6月30日半年报当中,企业的总税率分别是83%和89%,保利地产、恒达地产、绿城地产都过百了,少数涉及到农产品加工的税率低一点,比如新希望税率只有20%多。

  中央的这个要求其实是有学理依据的,因为征税,市场实现的消费者盈余和生产者盈余都变小了,大部分变成税收交给了政府,消费者和生产者还有一部分损失掉了的市场盈余,如果政府不影响交易,这钱是可以拿到的,但由于出现了这部分损失,政府也拿不着,这在经济学上叫死角损失。既然有死角损失存在,我们的税收来源就不稳定,企业家的预期就不乐观。因为只是生产者盈余损失掉了,企业还有活路,如果征税太过分了,就会出现死角损失,也就是生产者和消费者损失了,而政府也得不着。这时候经济增长的前景就不乐观了,现在很多非公企业,大部分民营企业面临生存难题,政府税收下降,同时居民的收入难以提高,影响消费,这三重困难是主要原因。交易是创造财富的,扩展开来,交易越是充分创造的财富越多,如果税收压抑了交易,导致交易量缩小,随之就是消费者、生产者盈余,这两重市场带来的福利受到损失。总之,过分和持续的干预市场,总会得到报应的。市场经济有个简单的道理,就是你不懂就不要动,信息不够充分的时候,最好的选择就是不动。死角损失是经济学上的一个很重要的发现,有一种说法,交易可以无中生有的增加财富,为了避免死角损失的存在,市场经济提出了一个要求,就是认轻税不认重税。

  未来2016到2020年是我们现代财政制度构建的关键五年,现在一年已经过去了,但是我们在未来肯定要推进直接税的改革,房产税、个人所得税、遗产税,在这些税制改革的过程当中,如何能够体现出轻税的思维,使我们一方面要增加直接税,不增加整个宏观税负的水平、增加企业的税负,这是我们未来一定要重视的一个重大的课题。

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