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金融监管的架构与协调:金融监管和货币政策是两回事

监管的本质应是依法监管,公开、公平、公正,还是要在法律的框架下监管,而不应该有过多的行政的干预。监管更多的是执法的过程,跟短期的波动应该区别开来,货币政策更多的是考虑周期性的因素,微调或者通过刺激,但监管不应该频繁的变动。

  2015年11月19日,“《财经》年会2016:预测与战略”召开,在大会五:金融监管的架构与协调环节上,清华大学法学院教授、中国投资有限责任公司原副董事长、总经理高西庆等人发表了演讲。

“财经年会-2016预测与战略”于2015年11月17日-19日在北京举行。上图为《财经》杂志金融组主管编辑袁满。(图片来源:新浪财经)

《财经》杂志金融组主管编辑

  高西庆:金融监管和货币政策是两回事 不能放在一起说

“财经年会-2016预测与战略”于2015年11月17日-19日在北京举行。上图为清华大学法学院教授高西庆。(图片来源:新浪财经)

  “金融监管和货币政策是两回事,不能放在一块说。监管的独立性很简单,就是落实十八届三中全会的精神,落实让市场配置起决定性作用。在监管问题上,没有别的权力,只有一个,就是保护投资人的利益,稳定市场。”11月19日,清华大学法学院教授、中国投资有限责任公司原副董事长、总经理高西庆在“《财经》年会2016:预测与战略”上作出表示。

高西庆反对在目前合并一行三会,但他建议需要一种更统一的方式来管理,“如果把它合起来的话,以我们目前的公共治理系统,出的问题比能够解决的问题多很多。”

 李扬:银行和信用监管要统一 证券和保险监管保持独立

李扬

  “所谓监管架构的改变与金融体系的发展是密切相关的。我们不能说猫和老鼠到底谁在前,这说不清楚,它肯定是互相刺激,相辅相成的。我们之所以重提综合监管的问题,是因为我们的金融体系已经高度的综合经营了” 11月19日,中国社会科学院前副院长李扬在“《财经》年会2016:预测与战略”上如此表示。

  对于金融体系的综合经营,李扬表示要从两方面看待:一是机构。我们现在有很多的机构事实上是全能银行,有很多机构事实上是金融控股公司。当局也没有给出非常明确的结论。机构层面的混业在中国已经大规模发生了。机构混业,在微观上是混业,若在宏观上保持分业的格局是不合适的。二是产品。中国的一些混业最早是从产品层面开始的。对不同的当局用不同的框架加以监管,肯定会出现过度监管或监管真空。影子银行的发展等等,就会进一步使得混业的格局在产品层面上大规模的模糊。再加上互联网金融,可以有个结论就是在产品层面上已经混业了,机构混业,产品混业在监管方面一定要跟上。

  “监管的框架还需要讨论。”李扬觉得,在做设计的时候,有几个问题要考虑:一是货币部门和金融部门要分开。创造货币的部门和运用货币的部门是不一样的。监管应当有所区别。货币部门是创造货币的,金融部门是将提供到市场上的货币进行有偿的转移,这种转移可以用债券、股票的方式,总之,它与货币创造无关。所谓的影子银行,虽然它叫银行,但它其实是金融部门,它不创造货币。因此,影子银行应该归到金融部门一类。保险,保险是不是金融,理论上也有争论。最近这些年来,保险又上市,推出它的融资功能,做了很多事很令人瞩目,但现在全世界的保险业的发展还是回归保险,保险是一种跨期的金融资源的配置,不涉及到货币供应的问题。我初步的想法,我们这样的分业还应当保持,因为它是不一样的。于是,货币部门统一的必要性比较大的。

  对于货币和金融监管的协调问题,李扬指出,中国谁都不否认它的必要性,但都想协调到自己的架构里来。所以,在中国一个理念如何具有可操作性是很重要的,一定要在理论上搞清楚货币和金融监管是有区别的。

  李扬最后强调,“我们有必要对于银行货币、信用部门的监管统一起来,保持证券和保险监管的相对独立性。”

 宋敏:一个超级金融监管机构难道就能解决问题吗?

“财经年会-2016预测与战略”于2015年11月17日-19日在北京举行。上图为香港大学中国金融研究中心创始主任宋敏。(图片来源:新浪财经)

  “你把它合在一起,成为一个超级的金融监管机构,难道就可以解决问题吗?不是简单地说,因为有了综合经营,就要把监管机构合在一起,就可以解决这个问题,我认为这不一定做到。”11月19日,香港大学中国金融研究中心创始主任,北京大学经济学院教授、金融系主任宋敏在“《财经》年会2016:预测与战略”上如此表示。

  他指出,监管的本质应是依法监管,公开、公平、公正,还是要在法律的框架下监管,而不应该有过多的行政的干预。“监管更多的是执法的过程,跟短期的波动应该区别开来,货币政策更多的是考虑周期性的因素,微调或者通过刺激,但监管不应该频繁的变动,监管是一个法律的概念。”

  “因为混业经营,即使在分业监管的框架下,也需要加强协调,特别是在信息方面的共享,这是中央政府完全可以做的。”宋敏进一步强调,在目前分业监管的基础下,证监会、银监会和保监会,本身的功能可能都没有发挥的很好,中间有一些协调问题,有顶层设计的问题。

  “成立一个比较强有力的协调机构,特别在信息共享的基础上,这是应该做的。但千万不能把协调机制发展成另外一个行政干预的工具,这样的话,就本末倒置了,还是要坚持监管体系的专业性和独立性。”他表示。

以下为宋敏发言:

  宋敏:谢谢主持人。我想接着李扬先生的话题,金融监管的逻辑,我们一会儿分业监管,一会儿综合监管,实际上是根据不同的历史条件,根据金融市场的变化,慢慢适应的这样一个金融监管的逻辑。我们都知道,所谓分业经营的理念,包括后来慢慢延伸出来的分业监管的理念,也是从美国的经济大萧条背景下推出来的。李扬先生也提到了格拉斯迪格尔这样一个很重要的监管规则,它的基本逻辑是混业经营里头有很多的利益冲突,在大萧条,股市的崩溃过程中,已经很明显凸现出来。

  总体来说,银行、证券、保险,以及其他的金融服务,银行起到支付、清算,包括货币政策的功能,国家需要在银行方面有一定的保障。所以,在整个格拉斯迪格尔的法律体系里,对银行体系做了保护,目的是为了国家金融的稳定。因为有了国家的保护,其它金融的业务,可能就会把风险转嫁给银行部门,证券方面,保险方面,李先生讲的信贷资金可能进入到股市,出现风险的话,又把它转嫁给银行,最后转嫁给大众。在这个基础上才会有分业,慢慢衍生出不同的监管体系。

  但是,综合经营也有综合经营的逻辑,我简单总结,主要是金融不同的业务有协同效应,保险产品、信托产品、投资产品,同样的基于信息处理、风险管理投资的潜力发挥,既然同样一件东西,为什么不能做其他的金融产品呢,大概是这样一个逻辑。另外,混业经营也使得有所为的交叉销售,对金融产品的需求方,也是有好处的。

  所以,综合经营确实有综合经营的逻辑。90年代以来,美国已经逐步走向混业经营了,事实上,欧洲很多国家一直保持着混业经营,也是一个基本的金融的逻辑。中国现在也在走这条路。

但是,综合经营的现实是不是一定要有综合监管,由综合经营到综合监管这个逻辑是不是一定存在?我觉得是值得商榷的。不一定说有了综合经营就一定要有综合监管。吴行长讲的功能监管,如果做的到位,做的尽善尽美,也可以起到这个作用,不是说大家守着自己的地盘去进攻自己的地盘。而是真正做到功能监管。如果这个产品有证券的性质就必须要通过证券会,或者有贷款的性质,一定要在银监会。如果真正做到这一点,还是可以在现有的框架下完善我们的监管框架。所以,不是简单的因为有了综合经营,我们要把监管机构合在一起,就可以解决这个问题,我认为是不一定做到的。

在目前分业监管的基础下,证监会、银监会和保监会,本身的功能可能都没有发挥的很好,可能中间有一些协调问题,有顶层设计的问题。这次股灾反映了证监会很多的问题,不光是监管的问题,还有非法的问题。你把它合在一起,成为一个超级的金融监管机构,难道就可以解决问题吗?这不是一个简单的监管形式的变化,最终是监管理念,我们到底为什么监管,这个一定要想清楚。

  为什么要监管呢?我个人认为主要有两点:*、系统性风险,我们要防范金融系统出现系统性风险,如果出现风险,最终还是老百姓受损失,这是有一个外部性的问题。金融机构,有大的系统性风险的金融机构,出了问题是全社会的问题,当然我们要监管。第二、投资者保护的问题。金融机构是经营其他人的钱的,不是自己的钱,就存在着一系列的可能出现欺诈,可能出现渎职的问题,投资者保护是一个很重要的问题。投资者保护就落实在三公,公开、公平、公正,这是最基本的逻辑。投资者保护并不是说要刚性兑付,并不是说你的股票一定能赚钱,这个理念是完全不一样的,最终还是要保证公开、透明,并不是说保证你赚钱。这个理念在目前金融监管框架下,大家意识还是不清楚的,经常会出现,好像我们一定要保证投资者不亏钱,这是有问题的。

  如果监管主要是解决这样的问题,监管的本质是依法监管,公开、公平、公正,还是要在法律的框架下监管,而不应该有过多的行政的干预。应该强调监管的专业性、独立性,这是非常重要的,而不是说有很多政治上的需求,就马上通过监管的手段干预市场。监管更多的是执法的过程,跟短期的波动应该区别开来,货币政策更多的是考虑周期性的因素,微调或者通过刺激,但监管不应该频繁的变动,监管是一个法律的概念。

因为混业经营,即使在分业监管的框架下,也需要加强协调,特别是在信息方面的共享,这是中央政府完全可以做的,在这个框架下,成立一个比较强有力的协调机构,特别在信息共享的基础上,这是应该做的。但千万不能把协调机制发展成另外一个行政干预的工具,这样的话,就本末倒置了,还是要坚持监管体系的专业性和独立性。谢谢! 

  魏加宁:一边混业经营一边分业监管 这种错位很可怕

“财经年会-2016预测与战略”于2015年11月17日-19日在北京举行。上图为国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员魏加宁。(图片来源:新浪财经)

美国次贷危机为什么爆发,原因很多,但一个重要原因是次贷产品本来是银行产品,最后跨到证券市场又跨到保险市场,但美国实行的却是分业监管,体制本身就有结构性缺陷。同样,我们监管体系存在*的结构性风险就是,一边力推混业经营,一边坚持分业监管不变,这种监管体制和经营体制的错位非常可怕。”11月18日,国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员魏加宁在“《财经》年会2016:预测与战略”上如此表示。

  在魏加宁看来,如果实行分业经营,*分业监管,如果实行混业经营,*是混业监管。目前金融行业混业经营是大趋势,三会即便不能合并,至少也需要在决策机制上统一协调,魏加宁的建议是:能不能成立一个监管委员会?

  “证监会、保监会、银监会作为执行机构,确定牵头机构,央行等部门都可以作为委员参加,同时纳入行业协会和专家学者等业内代表,内部保持交叉任职的方式。”魏加宁进一步强调,所谓委员会并非一个实体机构,而是一种决策机制,而我们往往最缺乏这种决策机制的建立。

  除了横向建立监管委员会的统一决策机制,魏加宁还提出纵向建立分层监管模式,正确处理金融领域中央和地方关系。

“金融监管将来应分三级,全国性金融机构金融交易所,应该中央政府统一监管,地方性的商业银行地方性金融机构,应该交到省里,而那些准金融机构,小贷公司、典当行,应该交到市一级。”魏加宁认为,中国的国情决定了金融监管必须坚持分权,全部统一到中央的问题在于,监管信息链条太长,传递过程容易出现滞后和信息失真。

以下为嘉宾发言实录:

  魏加宁:我主要想从金融安全网的角度探讨,不仅限于监管,而是把监管放在整个金融架构里讨论。

  早在2004年,我曾接受中财办委托,做过一个课题,叫做“金融监管协调机制”,我们当时花了几个月时间,跑了很多省,包括北京,做了很多调研,专家、学者和政府官员,为了听真话,不是把大家叫在一起座谈,而是背对背。我当时提交给中财办的报告里得出一个基本判断,我认为,我们目前的监管体系存在着*的结构性风险,就是一边力推混业经营,一边坚持分业监管不变。后来我们也看到美国次贷危机,它的原因各种各样的解读,其中一个重要的原因是,次贷产品本来是个银行产品,跨到证券市场,又跨到了保险市场,但美国实行的是分业监管,这个体制本身就有结构性的缺陷。后来我们也提出了金融安全网的建设问题。

  上半年股市波动,早在年初,我就在各种场合提醒有关部门,包括央行官员,监管部门官员,有关部门都说银行的贷款增速并不低,但去看另外一个指标,固定资产投资,来自银行贷款的增长速度今年来是负增长,这是前所未有的。我一直问监管部门,钱都去哪儿了?后来的股市波动我就不再说了。

  监管方面,从横向上看,现在存在着刚才说的监管体制和经营体制的错位。应当承认这几个监管部门,从人民银行分离出来以后,金融监管的专业化水平大大得到了提高,今天的银行监管和十年前、二十年前不可同日而语。中央银行的货币政策的水平,也是在大大提高的。所以,应该客观地承认。但是,有一个基本原则,我始终认为,如果实行分业经营,*是分业监管,如果实行混业经营,*是混业监管。最可怕的是什么,就是04年我们提出来的,一边大力推混业经营,一边坚持分业监管不变。

  后来我们提出来三会不能并的话,至少能不能在决策机制上统起来,更多的是规范决策机制,能不能成立一个监管委员会,三会作为执行机构,这涉及到了谁牵头的问题,我们认为有个监管部门牵头。其它的,比如中央银行,存款保险,将来都可以作为委员参加进来,同时还应该有业内的代表,有行业协会的代表,还有专家学者的代表。我们更看重的是决策机制能不能规范化的问题。

关于监管和央行的关系,我始终认为,还是应该保持一定的距离,为什么呢?当初银监会为什么分出来,理由是什么?其中一个理由是,如果这两个决策放在一个领导下,很容易出现同步振荡,当需要刺激经济的时候,需要放松银根的时候,很容易监管也放松了,当经济过热了,需要紧缩一边的时候,监管也紧缩了。监管的力度直接影响到货币乘数,这样的话,两个都动,基础货币也动,货币乘数也动,调控就很容易过度。反过来,作为被监管者也无所适从,当放松银根的时候,你什么都可以干,当紧缩银根的时候,你全都错了。而经济形势波动是常态。货币政策的决策者应该是非常灵活的,上个月把利息刚调了,市场变化了这个月把利息调上来,这是正常的。但作为监管者,应该守着法律法规,应该是一个非常固执的人,从性格上,对*的要求不一样。开玩笑说,我很佩服朱镕基总理,但我觉得他更适合作为一个监管者,而不是一个货币政策的*。我个人认为,监管合并和央行应该保持一个距离,但是,不妨在决策委员会的架构里,央行的领导作为成员参加进来,这是一个问题。

  监管体制还有另外一个问题是纵向的。一方面我们说要维护金融市场的统一,现在统统地都拿到中央政府那儿监管,我认为这是有问题的。06年我们做了一个金融领域中央和地方关系问题研究的时候,就提出分层监管,恐怕应该进一步提出来,金融监管将来应该分三级,全国性的金融机构金融交易所,应该中央政府统一监管,地方性的商业银行地方性金融机构,应该交到省里,而那些准金融机构,小贷公司、典当行,应该交到市一级。中国是一个大国,这个国情是现实存在的,它可能更多的需要分权,都统到中央监管有一个问题,首先监管的信息链条很长,传递的过程中有可能出现问题,容易出现信息的失真。所以,监管,中国应该是一个分权的方向。

  另外一个角度,横向同统一的时候,纵向一定要分权,两个必须平衡,否则三会统一在一起,这个机构要比央行大,现在还有人说一行三会都统起来,机构将会变得多庞大,机构庞大了以后,效率就变低。

  最后贷款人现在存在什么问题呢?*,央行缺乏独立性,上届政府时期,央行多次想调利率调不了,为什么?2010年吴敬琏老师的学术研讨会上,周行长的讲话,什么意思,本来应该是一个逆周期调控,变成一个顺周期调控。我的意思是什么呢?央行本身货币政策缺乏独立性

  第二,决策不透明,缺乏问责机制。现在说货币发多了发少了,问谁的责,问人民银行还是问国务院,还是问谁,没有人清楚,到底在货币政策制定过程中谁在参与,都表了什么态,赞成还是反对,将来错了,谁来承担责任,没人知道。过去是关着门的,没关系,但有一样,现在要加入SDR,人民币要慢慢可兑换,随着对外开放,还要参加全球治理,国际投资者不来问责?

  第三,决策重心偏高,大区行没有发挥应有的作用。我们那届政府很有意思,舍不得把行政资源给大区行,结果给了大学,弄了一大堆副部级的大学,全世界*。这个问题怎么解决,大区行为什么要发挥作用?国内地区差异很大,每次经济过热都是从东部先起来,中部跟上,然后西部起来,每次宏观调控一刀切,东部切个腿,中部切个腰,西部刚抬头正好切个脑袋,几轮宏观调控下来,西部就越来越难受

  外管局,到底职能是什么,如果为了稳定汇率,应该让财政部掏钱,而不是靠发货币解决人民汇率的事。货币政策委员会一定要做实,货币政策委员会里面应该有各个方面的代表参加,这是央行必须做的事情,增加货币政策透明度,从咨询机构变成一个决策机构,谁参与决策,谁表的什么态,至少十年以后要公布出来。美联储是五年以后公布,日本中央银行是十年后公布,为什么要公布?一方面是对后面的学者研究提供素材,我都不知道谁决策的,怎么总结经验教训,作为一个决策的参与者,如果你十年以后把我的话公布了,我讲话要对历史负责,要对社会负责,要对人民负责,否则怎么去问责。如果一个参加决策的人,不用对自己的言行负责,这个决策能好吗

  存款保险,应该加快独立成一个机构,像美国有存款保险公司,它应该有一个决策委员会,这个决策委员会,应该由存款保险机构牵头,央行也好,监管部门也好,参与进来,包括一些专家学者、行业代表。所以,我认为现在当务之急,可能是把这三个决策机制给明确了,规范了,金融监管决策委员会,货币政策委员会、存款保险决策委员会,然后向人大汇报。

  宋先生讲的很重要的事情,金融监管的独立性问题,04年我们做课题的时候,03年和世行的一次座谈,我当时提中央银行的独立性,世界银行的一位专家回应说,不光是中央银行要有独立性,金融监管也同样要有独立性。当时我还没有体会得那么深,后来体会越来越深,金融监管确实要有独立性,要和政治保持一定的距离。谢谢。

  魏加宁:我最担心的是,如果央行和银监会来的时候,最容易出现同步振荡的问题,放松银根的时候,银行什么都可以做,一紧缩银根了,什么又都不能做了,银行能做和不能做,对货币乘数有点大,从这个角度有点担心,我觉得央行监管还是应该有一定距离。刚刚我说的委员会的方式是一个交叉任职的方式,我强调一下,我说委员会不是一个实体机构,是一个决策机制,我们在中国不太重视决策机制,像美联储有一个决策机制,委员会是最重要的,由实体机构执行。

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