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山东将试点财政资金直接进行股权投资，参股比例不超过25%

引发VC/PE关注的是，意见稿明确规定各级财政支持经济社会发展、产业转型升级的专项资金，应安排一定比例用于实施股权投资。

2019-11-24 15:21 · 投资界讯谢周

投资界（ID：pedaily2012）11月24日消息，日前山东省财政厅印发通知，发布《关于实施财政资金股权投资改革试点的意见》和《省级财政资金股权投资改革试点管理暂行办法》征求意见稿。

其中，引发VC/PE关注的是，意见稿明确规定各级财政支持经济社会发展、产业转型升级的专项资金，应安排一定比例用于实施股权投资。各市可立足本地区实际情况，提出财政资金股权投资试点范围及承担主体。各级政府出台的支持产业发展的奖励、贴息、无偿补助等财政政策，可根据具体情况适当调整财政扶持方式，实施财政资金股权投资。

具体来看，财政资金以出资额为限承担有限责任，参股比例原则上不超过被投资企业总股本的25%，且不作为第一大股东。待达到一定的投资年限(原则上3-5年)或约定条件时，通过股权转让、上市交易以及企业清算解散等方式实施退出。

值得一提的是，财政资金使用过程中的容错纠错机制得到了明确。此次意见稿规定实施股权投资的财政资金，不再按原资金管理模式实施审计和绩效评价。针对不同行业、不同生命周期的投资项目，研究制定容错纠错具体实施办法，进一步明确容错纠错的责任主体、情形及程序，对因不可预测市场波动等客观因素所导致的投资损失，免予追究相关单位和个人责任。

2020年，按照财政资金股权投资项目分类，省级先行选择直接服务经济发展且后续经营具有盈利性的部分项目资金(原则上不少于30%)开展试点，并遴选不超过3家专业投资机构作为受托管理机构承担试点任务。

2021年及以后，进一步扩大试点范围，对省级符合条件的产业扶持类项目资金，力争安排不低于50%的资金实施股权投资，并逐步提高试点比例。

关于实施财政资金股权投资改革试点的意见

(征求意见稿)

为深化财政体制改革，创新财政资金投入方式，提高资金使用效益，拓宽企业融资渠道，构建财政资金激励引导产业转型发展的长效机制，根据《中华人民共和国预算法》和财政资金管理有关规定，现就实施财政资金股权投资改革试点提出以下意见:

一、总体要求

(一)指导思想。

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届三中、四中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以推动经济高质量发展为导向，以机制创新为重点，以财政资金循环使用和绩效提升为目标，加快新旧动能转换，为全省经济持续健康发展注入新的活力和动力。

(二)基本原则。

——政府主导，市场运作。全面厘清政府和市场的责权边界，严格按照我省经济社会发展规划、产业政策确定投资项目，充分发挥投资机构专业优势，在具体项目投前论证、投后管理和股权退出等环节，实施市场化运作。

——突出重点，滚动扶持。立足我省区位优势和产业基础，聚焦产业转型升级重点领域，通过阶段性持有股权、适时退出、循环使用的方式，实现财政资金的良性循环和叠加放大效应。

——规范管理，防控风险。严格遵照国家法律法规，明确股权投资参与各方责权利关系，构建覆盖股权进入与退出、资金投出与收回、受托管理机构激励与约束全链条全过程的制度体系，有效规避财政资金投资运作风险。

二、实施范围

(一)投资范围。聚焦新旧动能转换“十强”产业以及“四新”“四化”领域，对具有引领带动作用、关系经济社会长远发展的重大技术突破和产业转型升级等项目，实施财政资金股权投资。重点投向企业重大技术创新成果产业化、产业链关键环节提升、制造业与互联网融合、产业区域布局调整等项目。

(二)资金范围。各级财政支持经济社会发展、产业转型升级的专项资金，应安排一定比例用于实施股权投资。中央财政下达我省的专项资金可根据中央管理制度确定是否实施股权投资管理。

三、主要任务

(一)建立股权投资职责分工协作机制。加强顶层设计，明确财政部门、业务主管部门、受托管理机构和被投资企业的权责关系。各级政府是股权投资资金的出资主体，依法享有资金所有者权益,授权本级财政、业务主管部门按照职责分工，开展股权投资相关工作。

财政部门是股权投资资金的管理主体，负责股权投资预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，牵头制定股权投资综合性管理制度，原则上不参与股权投资的项目申报、审批、验收等工作。业务主管部门是股权投资项目的管理主体，负责本部门股权投资预算编制和具体执行，提出股权投资项目计划，对项目实施情况进行监督和管理。受托管理机构是股权投资的运营主体，按照委托管理协议履行持股管理、风险防控等职责。被投资企业是股权投资的组织实施主体，负责按照投资协议安排使用资金，组织项目建设，保障投资者权益。

(二)建立项目投资运作管理机制。业务主管部门根据我省经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，通过项目申报、专家评审等方式，遴选确定股权投资备选项目，及时向受托管理机构予以推送。受托管理机构应在规定时间内自主选择具体项目，开展尽职调查及投资意向谈判，形成项目股权评估报告及入股申请建议书，报业务主管部门、财政部门备案后，实施投后管理并履行相关事项报告义务。财政资金以出资额为限承担有限责任，参股比例原则上不超过被投资企业总股本的25%，且不作为第一大股东。待达到一定的投资年限(原则上3-5年)或约定条件时，通过股权转让、上市交易以及企业清算解散等方式实施退出。

(三)逐步引入受托管理机构竞争机制。根据财政资金股权投资开展情况，逐步探索建立受托管理机构市场化遴选机制。受托管理机构可在业务主管部门确定的投资额度以及备选项目范围内，自主开展尽职调查，提出项目投资建议。根据股权投资领域等需要，各级政府部门可遵循业务专长、关联排斥、跟投优先原则，选择业绩优良的投资机构，作为受托管理机构开展财政资金股权投资管理。建立受托管理机构动态管理制度，定期对受托管理机构按照合同约定进行资格复核。对属于国有企业性质的机构，将股权投资资金受托管理经营情况，纳入国有企业负责人经营业绩考核。对工作进度慢、资金拨付不及时、履职不到位、投资绩效差、造成重大损失的机构，将调减管理费、取消受托管理资格等。

(四)建立资金监管和股权登记管理机制。突破财政资金条块管理模式，多渠道筹措资金，对按规定实施股权投资的财政资金以及收回的本金，整合形成相对独立的资金池，由财政部门专账管理。受托管理机构、被投资企业应建立财政资金第三方商业银行托管机制，规范资金结算，确保资金安全。财政部门要加强财政资金股权登记管理，及时、真实、动态、全面反映股权投资状况。实施股权投资的财政资金，不再按原资金管理模式实施审计和绩效评价。

(五)建立股权投资激励约束机制。根据受托管理机构管理的资金规模和成效，采取“基础+奖励”的激励措施，向受托管理机构支付与托管资金挂钩的管理费用，安排一定比例的投资收益实施业绩奖励。遵循投资规律，准确把握政策界限，坚持实事求是，针对不同行业、不同生命周期的投资项目，研究制定容错纠错具体实施办法，进一步明确容错纠错的责任主体、情形及程序，对因不可预测市场波动等客观因素所导致的投资损失，免予追究相关单位和个人责任。受托管理机构应建立风险防控和投资止损机制，出现重大风险或经营变化等事项时，及时提出股权处置建议。对被投资企业，可视所属领域、发展阶段、项目提前退出时间以及项目风险等给予适当让利，具体在委托投资协议中予以明确。

四、实施步骤

采取“先试点、再逐步推开”的方式持续推进财政资金股权投资改革工作。

2020年，按照财政资金股权投资项目分类，省级先行选择直接服务经济发展且后续经营具有盈利性的部分项目资金(原则上不少于30%)开展试点，并遴选不超过3家专业投资机构作为受托管理机构承担试点任务。相关部门应健全完善适用于财政资金股权投资管理的综合性管理制度及配套办法。各市可立足本地区实际情况，提出财政资金股权投资试点范围及承担主体。

2021年及以后，进一步扩大试点范围，对省级符合条件的产业扶持类项目资金，力争安排不低于50%的资金实施股权投资，并逐步提高试点比例。根据试点过程中发现的问题，适时修改完善股权投资管理相关政策文件，逐步形成涵盖投前、投后、退出等不同阶段，管理办法齐全、操作规程完备的政策体系，推动在更多领域实施股权投资管理，实现财政资金的良性循环。

五、工作要求

实施财政资金股权投资改革是一项系统性工程，涉及到各方权责利益调整。各级、各部门要切实提高思想认识，增强大局意识，树立法治观念，深刻领会改革精神，严格遵守法律法规，做好财政资金股权投资与设立的政府引导基金、新旧动能转换基金等衔接配合，结合工作职责抓好贯彻落实。各级政府出台的支持产业发展的奖励、贴息、无偿补助等财政政策，可根据具体情况适当调整财政扶持方式，实施财政资金股权投资。

省财政要加强对省级各部门(单位)和各市、县的业务指导，进一步细化改革措施，发现问题及时纠正，对各地区、各部门好的经验和做法，要及时总结推广。省相关部门要强化责任担当，进一步创新制度供给，结合管理需要和支出事项，合理调整产业扶持政策，体现政府政策导向。

对公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施、环境保护、城市建设、旅游设施等重大基础设施和重大项目，后续经营具有盈利性的，可结合项目实际和管理要求，合理确定运作模式和投资期限，探索实施财政资金股权投资。

各市要根据本意见精神，结合当地实际，尽快研究制定推动财政资金股权投资改革的具体方案，与省级改革有效衔接、良性互动。

省级财政资金股权投资改革试点管理暂行办法

(征求意见稿)

第一章总则

第一条为建立产权清晰、权责明确的股权投资管理制度，实现财政资金引导经济社会发展的良性循环，根据《中华人民共和国预算法》《关于实施财政资金股权投资改革试点的意见》等有关规定，制定本办法。

第二条本办法适用于省级财政资金股权投资的投入、持有、退出和监督管理活动，以及省委、省政府确定的财政资金其他投资活动。

第三条本办法所称财政资金，是指省级财政在基本公共服务、行政运行之外，用于支持经济社会发展、产业转型升级等方面，可实施经营性投资的资金。

第四条财政资金股权投资，是财政资金通过阶段性持股、适时退出方式，支持经济社会发展的活动。财政资金以出资额为限承担有限责任，投资形成的股权，授权具备相应资质和能力的受托管理机构实施持股管理。

第五条财政资金股权投资，遵循政府主导、市场运作，突出重点、滚动扶持，规范管理、防控风险的原则,确保财政资金股权投资依法合规、使用规范、安全高效。

第二章职责分工及实施范围

第六条根据省政府授权，财政资金股权投资由省财政厅、省级业务主管部门以及受托管理机构按照职责分工负责。省财政厅作为实际出资人，代省政府履行出资人职责;省级业务主管部门作为出资参与单位，研究确定股权投资重点领域和方向;受托管理机构具体实施持股管理。

(一)省财政厅是股权投资资金的管理主体。负责股权投资预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，牵头制定股权投资综合性管理制度，开展受托管理机构遴选、评价等工作，原则上不参与股权投资的项目申报、审批、验收等具体事务，不直接参与被投资企业经营管理。

(二)省级业务主管部门是股权投资项目的管理主体。负责本部门股权投资预算编制和具体执行，开展项目申报、审核和验收等工作，提出股权投资计划，确定具体项目受托管理机构，参与受托管理机构遴选和评价。

(三)受托管理机构是股权投资的运营主体。按照委托管理协议建立项目监督管理和风险防控机制，可根据需要向被投资企业派出董事和监事等，适当参与企业管理。

第七条聚焦新旧动能转换“十强”产业以及“四新”“四化”领域，对具有引领带动作用、关系经济社会长远发展的重大技术突破和产业调整等项目，实施财政资金股权投资。重点投向企业重大技术创新成果产业化、产业链关键环节提升、制造业与互联网融合以及重点区域布局调整等项目。

第八条财政资金股权投资主要采取资本金委托注入方式，可通过参与上市公司定向增发、非上市公司协议入股以及由受托管理机构与相关公司发起设立专门项目公司等形式实施股权投资管理。

第三章受托管理机构管理

第九条根据工作需要，省财政厅应通过市场化遴选方式，选择财政资金股权投资受托管理机构。具体条件如下：

(一)具有独立企业法人资格的专业投资机构，股权结构稳定，近三年实际控制人没有发生变化;

(二)具有雄厚的资本实力、良好的经营业绩和诚信记录，无影响企业正常经营的重大诉讼或者其他债权债务纠纷;

(三)核心管理团队稳定，投融资工作经验丰富，拥有多次投资后成功退出案例;

(四)主营业务突出，财务管理制度健全，关联企业之间股权结构清晰，具备完善的投资管理制度、投资决策程序和有效的风控机制;

(五)近三年无重大违法违规行为，能够积极贯彻执行省委、省政府决策部署，有效执行省有关部门促进产业发展的相关政策和制度;

(六)其他需要符合的条件。

第十条受托管理机构要按有关规定和约定，认真履行管理职责，设置专门的业务管理机构，配备足够的专业人员，负责股权投资运营。指定独立于业务部门的审核机构对项目投资运作全过程进行合规性审核。

第十一条根据项目管理需要，省级业务主管部门可按照以下原则确定具体受托管理机构：

(一)业务专长原则。根据参股资金项目领域、类型等，优先选择熟悉相关领域情况、已具备一定运作经验的受托管理机构;

(二)关联排斥原则。根据被投资企业所属行业，优先选择不存在关联关系和关联业务的受托管理机构;

(三)跟投优先原则。鼓励受托管理机构对财政资金股权投资项目进行跟投，优先选择管理费用额度较低、跟投比例较高的受托管理机构。

第十二条省业务主管部门、省财政厅与受托管理机构签订委托管理协议。委托管理协议应包括委托管理资金数额、运作程序、年限、权利与义务、退出条件、费用支付、检查考核等内容。

第十三条受托管理机构每半年向省财政厅、省业务主管部门报告受托管理资金运行以及被投资企业运营、项目进展、股权结构变化等基本情况，并根据项目进展需要，提出增加投资、继续持有、收回投资、坏账处置等投资处置建议。

第十四条受托管理机构不得对所持股权进行质押、担保或采取任何形式的权利限制，严格遵守“以出资额为限承担有限责任”的原则，不得为申请单位的债务提供担保或变相承担连带责任。

第四章项目实施

第十五条省级业务主管部门应当根据我省经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，通过项目申报、专家评审、受托管理机构推荐等方式，统筹确定财政资金股权投资备选项目。

第十六条被投资企业应当符合以下条件：

(一)在山东省境内依法注册，具有独立法人资格的有限责任公司或股份有限公司，股权结构清晰;

(二)申请项目符合省级业务主管部门申报要求，且具备项目实施的基础条件和保障能力，科研、财务、知识产权管理等制度健全;

(三)企业经营状况良好，未列入政府相关部门严重违法失信行为记录名单;

(四)其他需要符合的条件。

第十七条被投资企业应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，随同股东会批准文件，按照股权投资项目管理权限和规定程序，逐级报省级业务主管部门审批，省属企业可直接向省级业务主管部门提出申请。通过受托管理机构申报的，由受托管理机构汇总申报材料，向省级业务主管部门予以推荐。

被投资企业应当保证项目前期工作的深度达到规定要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件真实性、有效性负责。

第十八条省级业务主管部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，重点从以下方面对股权投资项目进行审查，研究确定股权投资备选项目。

(一)项目建设的必要性;

(二)可行性研究报告关于项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况;

(三)初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求;

(四)依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的投资项目，省级业务主管部门应当通过第三方中介机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等方式进行项目审查。

第十九条受托管理机构应在规定时间内对备选项目开展尽职调查及投资意向谈判，向省业务主管部门、省财政厅提报股权评估报告及入股建议书后，与被投资企业签订股权投资协议。股权评估报告，应包括被投资企业和项目基本情况分析、投资可行性分析、风险点和防控措施、被投资企业内在价值测算和市场前景分析等。入股建议书，应包括拟投资金额、股权占比、投资期限、退出预案以及跟投计划等内容。股权投资协议需约定参股方式、参股比例和退出方案等内容，明确实施各方的权利和义务。财政资金参股比例原则上不超过被投资企业总股本的25%，且不作为第一大股东，参股期限一般为3年，最长不超过5年。

第二十条按照股权投资委托合作协议约定等，省财政厅应及时将股权投资所需资金划至受托管理机构托管银行。

第二十一条省财政厅应当建立完善财政资金股权登记管理制度，在发生投资入股、持股比例改变、投资企业名称和注册地变更以及股权处置退出等情况时，及时进行登记管理，动态、全面、准确反映股权状况。

第二十二条财政资金股权投资股权登记主要内容，包括受托管理机构、资金托管银行、出资时间及数额、占股比例、拟退出时间、被投资企业名称及注册地等。

第二十三条受托管理机构应选择一家设立于国内的商业银行对财政资金进行托管，承担资金的保管、拨付、结算以及日常监管工作，并报省财政厅备案。资金托管银行应对财政资金实行动态监管，发现财政资金异常流动时，应采取适当应急措施并及时报告。

第二十四条受托管理机构应按照股权投资协议规定时间，将股权投资资金划入被投资企业监管银行账户，并督促被投资企业在股权投资协议签订之日起30内完成企业章程修改、企业登记变更、信息披露等工作。

第二十五条受托管理机构按照章程或者投资协议约定实施投后管理，跟踪项目进展，了解被投资企业股权变动、注册资本变动、并购重组、重大经营决策，依法行使相应权利。

第二十六条受托管理机构应当建立有效风险防控机制，被投资企业出现以下重大风险或经营变化等事项时，应及时向省财政厅、省业务主管部门提出股权退出建议，并启动止损机制及时止损。

(一)被投资企业严重违反国家相关法律法规;

(二)被投资企业严重违反投资协议约定;

(三)财政资金拨付被投资企业6个月后，被投资企业未开展实质性业务或企业既定目标实现进度缓慢，难以按期达到投资协议约定目标;

(四)项目验收未通过;

(五)项目核心管理团队或经营策略发生重大变化，无法继续按约定实现正常目标;

(六)其他重大风险或经营变化事项。

第二十七条被投资企业应严格执行股权投资协议约定，主动配合受托管理机构对项目的监督检查，并及时报告项目执行中出现的股权变动、注册资本变动、项目核心管理团队变动以及经营策略调整等重大事项。

第二十八条省财政厅根据受托管理协议，视管理的资金规模和工作量，向受托管理机构支付年度管理费，标准不得超过上年底已投出且未收回财政资金总量的2%，可通过专项资金、投资收益等渠道列支。

第五章股权退出

第二十九条财政资金股权投资，应按照委托管理协议或股权投资协议约定，在达到一定的投资年限或约定投资条件(如一定的增值率、企业上市、实现预期盈利目标等)时，应通过股权转让、股票减持、股东回购以及企业清算解散等方式，实现股权退出。其中：对上市公司的股权投资，可通过二级市场交易等方式退出;对非上市公司的股权投资，在协议中约定退出价格或协议中有特殊条款约定回购条件的，可直接按协议执行;其他情况下退出的，由受托管理机构进行股权价值评估后，确定合理退出方式和价格。

第三十条股权退出后的本金和收益，由受托管理机构全部交回省财政厅，实施专账管理。其中，本金可按原渠道继续滚动循环使用。

第三十一条对非上市被投资企业，财政资金股权投资可参考不同行业、不同类型企业投资惯例，采取优惠股息、约定较低退出回报率等方式给予适当让利，具体回报及优惠率应在股权投资协议中予以明确。

第六章激励与考核

第三十二条省财政厅组织对股权投资资金整体的政策目标、政策效果进行评估，并按受托管理的资金总规模对受托管理机构实行总体考核。其中，投资初期侧重于投资情况、管理能力、管理机制等，投资中后期侧重于财政资金保值增值、盈利水平等。结合绩效评价，可依据上年度项目投资净收益的20%，对受托管理机构予以奖励。

第三十三条受托管理机构有下列情形之一的，省财政厅应终止委托合同，并督促其妥善做好资产、文档的管理和移交工作。

(一)不按规定或约定履行职责造成重大损失;

(二)综合评价不合格;

(三)违规进行授权委托范围之外的投资活动;

(四)依法撤销、解散;

(五)其他需要终止委托合同的情形。

第三十四条对在股权投资资金使用、管理中存在擅自改变专项资金用途、骗取或挪用专项资金等行为的，按有关规定对相关责任人进行处理并追究法律责任。

第三十五条受托管理机构、被投资企业应当积极配合审计等有关部门的监督检查，对发现的违规违纪问题按有关规定严肃处理;涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。