中国政府引导基金的发展历程（上）

我们从政府引导基金相关政策的陆续出台，可以看出国家对政府引导基金在不同时期的定位，由此，可以将政府引导基金的发展分为四个阶段，分别为探索起步阶段（2004年之前）、试点发展阶段（2005年-2007年）、规范发展阶段（2008年-2016年）、升级转型阶段（2017年至今）。

探索起步阶段（2004年之前）

自改革开放确立以经济建设为中心的基本路线以来，发展经济一直是各地政府工作的核心，创新创业一直是国家政策关注的重点，随着21世纪的到来，在经济全球化和中国加入WTO 的背景下，中国的改革开放迈上新的台阶，进一步与国际经济接轨，地方政府通过灵活多样的招商引资吸引外国资本与国外的高端产业，成为政府发展经济的普遍手段。

在早期，地方政府主要通过土地、劳动力等资源和“两免三减半”、“五免五减半”等税收补贴来吸引外企、外资、港台资金，东部沿海地区发展出以加工制造业为主的劳动密集型产业。这一时期中国对外资的利用引人注目，带来的效果也是立竿见影。从2002年起，中国超过美国成为世界上利用外商直接投资最多的国家，也是这一年，中国的对外贸易出口额跻身全球前5强。

（2000年到2022年中国直接境外投资数据）

虽然这种方式的招商引资带来的产业并非是具有高技术含量或创新性的产业，但在全国经济大发展的环境下，国内各类高科技和新兴产业也不断涌现，国家政策也开始注意到这一类中小企业，但在这个时候，我国并没有给予这些企业融资支持的完善途径，中国的创业投资、风险投资都只有少数先行者零零散散的尝试，刚刚兴起的创投行业还遇到了互联网泡沫破灭的资本寒冬，投资机构没有渠道获取资金支持，在此刻十分脆弱，对于具有高风险性的高新技术创新企业有心而无力。

虽说有诸多缺陷，但在这一时期，经过二十年的改革开放，国内经济已经取得不错的发展，基础设施初步改善，我国完善的教育体系也培养了大量高素质人才，为政府采取措施营造更好的创新创业环境、发展经济提供了基础条件。

1999年8月，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司，公司负责管理上海市政府６亿创业投资资金和数十亿"科教兴市"专项基金，旨在“引导、推动整个上海风险投资事业的发展和促进上海高新技术产业”的发展。

（上海市创业投资引导基金官网）

上海创投可以说是我国政府出资引导创业投资的最早尝试，公司按照国际通行的创投资金运作模式，实行市场化运作，通过公开招标，选择若干创投资金管理人和托管银行，并且与海内外投资者广泛合作，吸收海外资金与民间资金。上海创投的投资对象多为大学、中科院、留学人员和民营科技企业，集中在资源类、快速消费品、高科技、教育、医疗、金融、IT产业等行业。仅仅成立两年，6亿的种子基金如同滚雪球一般超过30亿元。

在我国风险投资刚刚发展起来的时候，上海创投在发展高科技方面的作用尤其突出，对整个社会的创新创业精神也起到塑造烘托作用。当时的总裁王品高在访谈中谈及这一时期时说道：“当时市政府给的目的也非常明确，希望能够走一条符合整个行业发展的规律，并且能够符合上海的具体情况，包括中国具体情况的一种方式进行探索。我们成立了一个指导委员会，希望上海创投公司能够探索一条母基金的路，因为希望通过政府的资金更多地结合社会的资金共同参与到这个行业当中……1999年上海市政府的这个举措对于整个创业投资产业发展起了很好的推动作用，我们做了一个初步统计，大概投资了上千亿的项目，很多是在国内上市，很多是在纳斯达克上市，对于整个创业精神的鼓励起到了很大的推动作用。”

上海创投的成功是中国创业投资的成功，21世纪后，随着经济发展，创新创业越来越得到重视，国内开始推动设立创业板市场，但当时的国内创投市场还是刚刚出现几分星火的状态，根本不足以支撑起创业板的运行，朱镕基总理曾表示，吸取中国香港与世界其他市场的经验，把主板市场整顿好后，才推出创业板市场。在证券市场未整顿好之前，如果贸然推出创业板市场，担心会重复出现主板市场的错误和弱点。于是中央政府继续在北京、上海、深圳这些较大的城市试点成立专门的创业投资引导基金、科技型中小企业创业投资引导基金。成立于2001年，运行于2002年的中关村创业引导基金，就是这一时期的代表性引导基金。

中关村创业投资引导资金运作的主体依托中关村创业投资发展中心，是一个全民所有企业。其投资的方式有三种：孵化+创投、跟进投资、参股创投企业。这支基金的设立带有实验性质，政府对基金管理人和投资方向都有谨慎的选择，原中关村科创企业金融服务集团董事长陈里曾在会议上讲过，“我们不是要把这个投资作为盈利目标，还是起到引导和放大的作用，所以我们在这当中可以让利于人。”

中关村科教创新资源是我国最丰富的地区，每年产生大量创新成果，蕴藏着全国*的生产力，但受限于创业资本市场发育不完全，从而使中关村企业的投资价值没有被充分挖掘出来，建设中关村创业引导基金，承担着挖掘中关村创新企业和建设国家创业创新体系的重任。这个由政府背书设立的基金，一设立立即受到风投机构和众多高新技术企业的热烈欢迎当时的企业家认为，“政府部门设立风险投资引导基金，必能为国内具备创新能力的中小企业打上一剂强心针，并引导国内风险投资领域，起到风向标的作用。”

在后来的发展中，中关村创业引导基金的确表现出强大的引导性和*性，中关村成为国内创业投资最活跃的区域，当时国内约半数创业投资都发生在这里。而中关村创业引导基金实践后开始施行的《中关村科技园区条例》，和《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》等地方性创业投资规章，开始对创业投资业务、组织形式各方面作出规定。

2002年6月，在中关村创业引导基金正式运行的同时，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，在其中规定国家设立中小企业发展基金，遵循政策性导向和市场化运作原则，引导和带动社会资金支持初创中小企业，促进创新发展。

经过这些年的探索之后，我国出现了经过实践的创业投资的模式和创业基金的机制，并且在一些试点实验中建立了以政府资金为主导，包括政府引导、社会参与、专家管理、市场化运作的创业投资投入平台，培养了一批高新技术企业，并且引入、培养了一批创业投资人才，这是“在某种意义上比资金本身显得更为重要”的一点。（王品高《创投事业的发展需培育成熟的投资者》）

对于政府而言，引导基金的出现改变了政府以往对创业投资的投资机制与模式。但遗憾的是，这一阶段的政策文件仅仅提出成立引导基金的设想，对于基金具体的组织架构、运作机制、风险控制等，没有做出什么明确的规划和安排，我国政府引导基金的发展完善，还有很长的路要走。

试点发展阶段（2005年-2007年）

“十一五”规划是我国在社会主义市场经济条件下、经济全球化进程中全面建设小康社会的新的中长期规划，这一时期，我国经济增长已经稳定地进入上升期，但面临的各类矛盾也相当突出。

对于创业投资领域，由于当时的投资体制改革滞后，金融体制不健全，金融参数失真，财政税收体制不规范，风险投资机制配套措施不到位等一系列体制性矛盾。我国创业投资机构和创业投资资本的增长速度在2003年、2004年都曾出现负增长。

于是，伴随着“十一五”的东风，我国开启了新一轮体制改革，大力推动经济体制、金融体制的改革，提出新的发展理念，从国家战略上定位了今后自主创新的重点，破除了创业投资的制度阻碍，并且在全国范围掀起创业的浪潮。

这一时期隆重登场的还有股权分置改革和中小企业板的全面铺开，开启了2005年到2007年我国持续时间最长，涨幅*的一轮牛市，坊间街头都在谈论股票、基金，中国本土VC、PE的增长出现一个高峰期，市场上出现*波“公奔私”的潮流，我国私募股权基金迅速发展。全球资本也将目光纷纷投向中国，美元基金批量来华，创投领域的GP、LP都在增加。

就这样，竞争日趋激烈的中国创投机构寻找更具性价比的合作LP，中国各级政府也正在寻找更符合国情，更满足国家发展战略与国内市场需要的投资方式。在中国这样特殊国情的国家，任何事情都绕不开政府政策的支持，而中国各级政府不仅有充裕的财政基础，并且掌握大量企业资源，创投机构与各地政府的合作日趋增多，政府引导基金成为独具中国特色的LP群体。

在这样的环境带动下，我国政府引导基金进入了试点发展阶段。2005年发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。

2006年，国务院关于实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006——2020年）》若干配套政策中进一步指出，“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金，引导社会资金流向创业风险投资企业，引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业”。

2007年，科技部、财政部发行的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》 规定引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。其中创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有非常重要的示范意义。

国家对创新创业的重视使得探索符合国情的创投模式极为重要，当时的发改委财政金融司副处长、中国社科院教授刘健钧在采访时讲，“国家发改委、财政部、科技部、商务部、人民银行、保监会、证监会等7个部委的相关负责人，正在紧锣密鼓地研究制定国家引导基金作为我国创业投资的配套政策措施。”这些规定和政府政策为地方政府设立政府引导基金提供了较为明确的法律依据和具体模式，对我国创新型经济的发展有强大的促进作用。

如今的前海母基金首席执行合伙人，曾经的深创投董事长靳海涛在当时敏锐地注意到了政府入场创投领域的信号，靳海涛发表在2005年的文章中谈到：“中国创投行业的春天即将到来，高潮将在2007年前后出现。”他从2005年开始牵头深创投与苏州政府、民营资本的合作，三方共同出资，成立苏州政府引导基金，这是深创投的首支政府引导基金，也是深创投从濒临破产到黄金时代的转折点。

随着国际第三次产业转型升级的浪潮，产业集群发展的优势得到人们认可。改革开放初期时任新加坡内阁资政的李光耀访问中国时表达了中国与新加坡合作建立产业园的意图，后来，苏州成立了中新苏州工业园区，以园区为载体借鉴新加坡的产业发展经验。2006年，国家开发银行与中新苏州工业园区创业投资有限公司共同组建了苏州工业园区创业投资引导基金，规模达10亿元，这与苏州工业园区从2005年起陆续启动制造业升级、服务业倍增和科技跨越计划相匹配，为后续苏州的产业转型升级奠定基础。

2007年，*只国家级引导基金，科技型中小企业创业投资引导基金正式设立，资金来自于中央政府的专项基金，投资电子信息、生物与医药、新材料、光机电、资源环境、新能源、高技术与服务业这八大重点科技创新领域。

此时，已经发展多年的中关村创业投资基金根据实践经验总结了《中关村科技园区创业投资发展资金管理办法》，详细规定了引导资金的设立及管理、跟进投资、参股创业投资企业、投资退出、风险补贴等相关事项，各个新设政府引导基金也逐步总结出自己独有的运作模式。

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