高尔夫球场20年生死劫

从北京首都机场高速转入东苇路，继续向南行驶大约4公里就到了北京天安假日体育休闲生态园（下称“天安球场”）。天安球场占地96万平方米，由一个27洞的高尔夫球场及会所、温泉酒店、餐饮、娱乐等配套设施组成。

天安球场的南门距离东苇路100米左右，入口位置写着“天安假日”四个大字，为了方便出入车辆掉头，门前设置了一个花坛转盘。球场的四周被浓密的树木环绕，从外面很难看到内部情况。

6月25日上午，天安球场的一位工作人员告诉经济观察报，目前高尔夫球场正常营业，可以预定场地，18洞的平时价为880元，节假日价格为1080元，球童的小费在200元左右。

天安球场由北京国森天安生态科技有限公司（下称“国森天安”）投资建设，虽然还在正常营业，但早在2022年9月，国森天安与金盏乡北马房村、长店村等村集体的土地租赁协议已被判定无效，球场用地面临被收回的风险。

与天安球场有类似遭遇的高尔夫球场不在少数。北京翡翠湖国际高尔夫球场（下称“翡翠湖球场”）位于天安球场的东北方向，2022年6月，因用地不符合土地利用总体规划，被法院判定土地租赁协议无效。

作为一名高尔夫球爱好者，苏迪早年曾参与投资高尔夫球场，他告诉经济观察报，近年来，全国陆续有高尔夫球场因非法占地或土地到期被收回等原因*性停业，仅北京就关闭了十几家球场。

苏迪介绍，国内高尔夫球场的用地主要分为两类：一类是向村集体租赁的各类集体土地；另一类是向单位或国企租用河道、绿化等国有公共用地。多数球场在土地方面没有完整和合法的手续，这也是球场面临被随时关停风险的主要原因。

01 土地纠纷

天安球场的土地问题由来已久。

早在2012年4月22日，原北京市国土资源局朝阳分局下发《行政处罚决定书》称，国森天安未经土地行政主管部门批准，占用金盏乡东苇路西侧96.26万平方米集体土地建设高尔夫球场及配套设施，属于非法占地行为。

北京市国土部门要求天安球场自行拆除不符合土地利用总体规划、非法占用土地上的建筑物及其他设施，恢复土地原状，罚款2149.2万元；没收符合土地利用总体规划的建筑物6.7万平方米，并罚款161万元。

2016年，原北京市规土委再次下发《行政处罚决定书》，并向朝阳区法院申请强制执行。2017年12月27日，朝阳区法院裁定：不予强制执行。理由是，天安球场的建设行为在2003年3月，而处罚依据是2009年的土地利用现状图，属于认定事实不清。

2017年1月，国家发改委等11部委发布《全国高尔夫球场清理整治结果》，天安球场被列入“整改到位的球场”，结果显示为“已进行整改”。从这个角度来看，天安球场属于被保留的球场之一。

但事情到此并没有结束，2021年，金盏乡北马房村和长店村的经济合作组织分别向朝阳区法院提起诉讼，要求解除与国森天安签订的《土地经营承包合同》及相关补充协议。

2003年前后，国森天安向长店村承包1483亩土地，向北马房村承包518亩土地，用于建设高尔夫球场及相关配套设施。

2022年5月，朝阳区法院判定，两个村集体经济组织与国森天安签订的《土地经营承包合同》及相关补充协议无效。理由是，合同涉及的土地性质为林业用地、水域用地和建设用地，而国森天安则用于经营高尔夫球场，与土地性质和用途不符，因此，合同违反法律强制性规定，应为无效合同。

对天安球场与两个村集体经济组织的土地纠纷及相关进展，经济观察报尝试采访双方当事人，天安球场方面表示，暂不接受采访；集体经济组织相关工作人员则表示，不清楚具体情况及进展。

苏迪告诉经济观察报，高尔夫球场用地属于哪类土地，目前并没有明确约定，仅有天津等少数城市将高尔夫球场用地列为体育用地，多数城市的高尔夫球场用地处于无法可依的状态。

翡翠湖球场的经历几乎是天安球场的翻版，2022年，朝阳区法院判定《土地租赁合同》《朝阳区农村集体资产租赁合同书》等协议无效。经济观察报记者现场了解，目前翡翠湖球场仍在营业中，打球费用比天安球场贵几百元不等。

苏迪说，判定土地租赁合同无效后，下一步，双方将协商相关赔偿和补偿条件，需要较长时间才能完成。此前，深圳高尔夫俱乐部的高尔夫球场用地在2015年到期后，土地直到2023年才完全收回。

02 行业痛点

在北京，众多球场已经陆续被关闭。

位于北京朝阳区的叠泉乡村高尔夫球场，其用地来自常营乡农工商公司。2014年，北京市国土部门以非法占地的理由对项目进行处罚，并于2016年申请强制执行。2017年12月，强制执行申请被法院驳回。

强制执行申请之所以被驳回，除了与天安球场和翡翠湖球场同样的理由外，还有一个重要原因是项目具备较完善的手续。

2004年11月至2010年之间，叠泉乡村高尔夫球场先后获得北京市绿化隔离地区建设总指挥部下发的《关于北京常赢绿洲假日运动中心项目绿化改造方案的批复》，北京市发改委的立项批复，北京市规划委出具的规划意见书、工程规划许可证、验收合格通知书和核验意见等手续。

2018年4月，常营乡农工商公司雇人进入叠泉乡村高尔夫球场，强行在果岭挖坑种树。当年4月14日，叠泉乡村俱乐部在官微向会员发布球道和果岭被破坏的致歉信。这也是该球场官方发出的最后一条信息。

2021年，常营乡农工商公司向朝阳区法院起诉，请求解除之前的合作协议，一审败诉；常营乡农工商公司再次申诉，2022年3月，北京三中院作出二审判决，维持了原判。但此时，叠泉乡村高尔夫球场已经荒废。

位于海淀区的清河高尔夫球场用地，有1353亩来自奥运村地区办事处的绿化用地，另有22亩来自东水西调管理处。2020年前后，东水西调管理处曾向法院起诉，试图追回22亩土地，但最终败诉。

位于北京市昌平区北七家的彼岸青滩高尔夫球场，用地分别来自北京绿地养护中心、北京市北运河管理处等单位的379.5亩国有土地，以及小汤山镇的蔺沟村、土沟村118.3亩集体土地，均没有办理用地审批手续。

2019年以来，北运河管理处及绿地养护中心先后向法院起诉，要求解除与球场运营方签订的《土地租赁合同书》，最终法院以“未经许可改变土地用途，违反法律、行政法规强制性规定”判定合同书无效。

2021年底，彼岸青滩高尔夫球场封场后再没有开业，此后便陷入长时间的停运状态。

位于永定河道附近的几家高尔夫球场，2020年前后因官厅水库放水暂停营业，此后，由于占用水源地等原因，大部分球场再没有恢复营业。2024年以来，一些废弃的高尔夫球场一度成为跑步爱好者的打卡地。

北京的一位高尔夫球场运营人士告诉经济观察报，目前，高尔夫球场面临的*问题是，由于顶层法律和法规缺失，大部分球场无法获取合法身份，也无法“转正”，只能长期生存在灰色地带，面临随时被关停的风险。

“从严格意义上来说，所有球场都可以被合法关闭。”该人士说，“但从实际出发，将所有球场全部关掉又不太现实，所以关闭哪家、不关闭哪家，其中有很大的操作空间，有时候也看运气。”

03 清理整顿

1985年，国内*家高尔夫球场在广东落地。此后，随着经济发展，大量外商带动着高尔夫球从珠三角、长三角向全国蔓延，各个城市为了方便招商引资，纷纷兴建高尔夫球场。

高尔夫球场用地规模较大，部分城市非法占用耕地、林地建设高尔夫球场逐渐引起监管部门的关注，“我国地少人多，水资源短缺，尤其是北方城市，不太适合大规模建设高尔夫球场。”一位熟悉高尔夫球场清理整治情况的部委人士说。

2004年1月，国务院办公厅下发《关于暂停新建高尔夫球场的通知》,要求暂停新的高尔夫球场建设、清理已建在建的高尔夫球场项目、规范已建成高尔夫球场的运营，同时要求发改委会同相关部门制定行业健康发展的意见。

彼时，各地仍以体育休闲公园、生态公园等名义顶风建设高尔夫球场，短短几年间，国内高尔夫球场数量从不到百家增长到接近700家。

2011年，国家发改委等11个部委联合下发《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，提到“一些地方无视《关于暂停新建高尔夫球场的通知》和国务院有关文件要求，违规建设高尔夫球场，占用大量耕地和林地资源，造成极坏的社会影响”。

由于高尔夫球场在各地经济发展中发挥了较大作用，一些政府官员本身就是高尔夫球场的常客，多数城市对清理整治一事并不积极，高尔夫球场的泛滥情况没有得到根治，一些只有几十万人口的西部小城市也开始兴建高尔夫球场。

2014年7月，国家发改委等11个部委再次联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》。

2015年，全国共计取缔了66家违法违规建设的高尔夫球场。

2017年1月，高尔夫球场清理整治结果公布，全国共有683个高尔夫球场，截至发布时，已经取缔了111个，退出18个，撤销47个，整改507个。整改球场中，有11个主动关闭，486个进行了整改。

取缔主要针对违法违规的球场，这类球场没有经过任何审批；退出主要针对修建在保护区内的球场；撤销主要针对违规审批的球场；而整改则针对有相关审批手续，但存在部分违法违规的球场。

此后，11个部委对高尔夫球场采取年年“回头看”的高压态势，2017年先后取缔5个球场，2018年取缔14个，2019年取缔4个，2020年取缔1个，2021年取缔3个，2022年取缔2个。

如果从2004年国办发通知算起，高尔夫球场清理整治工作至今已持续20年，全国高尔夫球场数量从高峰期的689家下降至2021年底的430家。此后，相关部委不再对外公布关停球场的数量。

但高尔夫球场的清理整治工作并没有停止，各地仍在紧锣密鼓地推进中。苏迪说，在全国范围内，每年都有一批球场被关闭，多数皆因用地问题。有些球场虽然没有明确对外宣布停业，但也停止接待客户。

04 破而未立

按照国办通知要求，随着全国高尔夫球场清理整治*阶段工作完成，国家发改委将会同自然资源、住建、环保、体育、文旅等相关部门，制定和出台有关高尔夫球运动及设施建设的意见，以政策形式来引导、规范高尔夫球场发展。

在清理整治行动中保留下来的高尔夫球场，将根据指导意见等政策文件的要求做进一步整改，让球场逐步实现转正，取得合法身份。

但2017年初公布清理整治结果后，指导意见一直迟迟未出台。

苏迪说，由于指导意见没有出台，很多整改后的高尔夫球场无法获得合法身份，因为没有合法身份，部分球场在各地针对违法占地的“倒查”“腾退”行动中被查处，最终不得不关停。

上述部委人士告诉经济观察报，高尔夫球进入内地以来，作为一项运动受到人们普遍欢迎，但有关球场建设的相关争议一直没有停止，这也是行业指导意见迟迟未出的重要原因之一。争议主要在以下几个方面：

*，占地面积较大。一个标准18洞高尔夫球场占地面积在1100亩到1200亩左右，在中国人均耕地较少的背景下，大规模建设高尔夫球场受到普遍质疑。

第二，耗水量较大。不同于普通草坪能够蓄水，高尔夫球场草坪下面有1米深的沙土和沸石，水流会顺着沙土和沸石快速排出，这也是高尔夫球场不受暴雨影响的主要原因，但缺点是需要保持一定的浇水节奏，否则草坪很容易枯死。

上述球场运营人士告诉经济观察报，不同地区、不同球场的耗水量不一样，以北京地区为例，一个标准18洞高尔夫球场，一年常规耗水量在70万吨左右，*可以降至55万吨左右。2021年，北京开始对高尔夫球场采取定额用水，即0.58立方米/平方米/天，超出定额部分按照160元/立方米标准收取。

第三，高污染。高尔夫球场草坪的日常维护不仅需要大量用水，还需要大量使用化肥和农药，由于草坪无法保持水土，化肥和农药会随着水流快速排出，对周边河流及地下水造成较大污染。

上述高尔夫球场运营人士说，他所在球场曾经在球场内水池里养鱼，但草坪打完药不久，就发现水池中的鱼全部死亡。目前一些球场已经开始采取循环用水的方式，即将废水处理后二次使用，减少废水外排。

第四，有钱人的运动。高尔夫球运动在大部分国家是一项平民运动，在国内由于价格较高，变成一项“有钱人”的运动。从国家层面出台一项针对有钱人运动的指导意见，面临着一定的舆论压力。

第五，清理整治不彻底。2014年以来的清理整治工作，虽然累计关停了超过260家高尔夫球场，但保留下来的球场并不意味着都经过彻底整治。“有些城市整治得比较到位，但很多城市做得并不好。”上述部委人士说。

“如果是篮球、足球、网球之类的大众运动项目，不会存在任何争议。”该部委人士说，但高尔夫球不同于其他球类运动，在国内只是少数人的运动，还需等待合适时机。

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